【内容摘要】检察官办案责任制改革的核心,就是赋予检察官一定范围内处理案件的决定权,同时对其决定承担责任,即检察官既是办案主体,同时也是责任主体。随着我国法治进程的不断推进,检委会决策制自身的制度设计缺陷也日益显现,尤其是在推行改革的今天,其与检察官办案责任制之间的矛盾与冲突愈加明显,而该二者在制度及执行层面上并不冲突。因此,为有效缓解二者之间的矛盾,构建二者之间的和谐关系,应当从完善检委会委员选任机制以及完善责任追究机制等方面入手调整。
【关键字】办案责任制;检委会;行政化;决策制
本次司法改革的推进,是在原有制度基础上的改良,而非推倒重来,其核心是对业务决策权的重新分配,具体到检察官办案责任制改革,就是授权范围内的检察官独立办案及责任的承担问题。这样一种制度的推进,势必会影响检察院内部对机构、权力、责任等方面的重新划分与调整,而作为检察院内部最高决策机构——检察委员会,其最高决策权与检察官独立办案权之间是否会产生冲突以及二者之间责任如何区分等,则成为推进该项制度进行所必须研究与解决的重要内容。
一、检察官办案责任制的核心——有权必有责
检察官办案责任制度改革,总的来说包括两个方面的重要内容——检察官独立办案与案件终身负责制,简而言之就是“有权”与“有责”。我国传统的检察权运行模式是三级审批制,即检察员承办案件、部门负责人审批、检察长或者检委会决定,这样一种制度的设计,在部分检察员办案能力不高、法制程度不完善以及案件数量不大的一定社会历史时期内,确实发挥了积极作用。但是,随着我国法治建设的不断推进,该种检察权运行模式的弊端亦逐日显现:一、上命下从式的行政化色彩过于浓厚、二、审办分离式的办案模式致使错案追究机制难以执行。为了消除该种模式带来的弊端,检察官办案责任制走上了历史改革的舞台。根据上海、北京、湖北等地的实施方案,检察官办案责任制是指,以主任检察官办案组为基本的办案组织,在检察长或者检察委员会的领导下,主任检察官对授权范围内的案件行使独立的决定权并承担相应办案责任的制度。这样一种制度的设计,是对原有检察权运行模式的突破与创新,是符合司法权运行规律的新型运行机制,其核心就是解决“权”与“责”的关系。
1、检察官办案责任制的前提——授权范围内独立办案
责任的承担来源于有权独立作出某项决定,因此,检察官办案权限则是检察官办案责任制推行需首要解决的问题。我国检察院实行的是“检察一体化”的工作模式,就单个检察院而言,就是由其检察长领导本院的检察工作。那么,在这种工作模式之下推行检察官办案责任制,就需要检察长授权检察官一定的独立权限,但是如何进行授权以及授权范围如何确定?等等,就成为必须要考虑的问题。对此,目前各试点地方普遍的做法,是由省级人民检察院采取“权力清单模式”,就检察长或者检委会独享的权利进行列举,除此之外的权利,可由检察长授权给检察官行使。那么在我省即将开展的此项改革中,就授权而言,同样宜采用“权力清单模式”。笔者认为,以下职权宜由检察长或者检委会独享:(1)程序回转性权力。例如撤回起诉、提起抗诉、再审建议、作出不起诉等事项的决定权;(2)自侦案件重大事项的决定权。例如立案、强制措施、查封扣押、移送审查起诉、提起公诉等事项的决定权;(3)重大、有影响案件的批捕、提起公诉等事项的决定权;(4)检察人员的回避;(5)检察长或者检委会认为应当由其行使的其他职权。除上述职权之外,可由检察长授权检察官行使,检察官在授权范围内独立行使职权并承担相应的办案责任。
2、办案责任主体——检察官
权责相符,是本次检察官办案责任制改革的关键所在。强调、突出检察官的办案主体地位,就是将办案的权力与责任直接落到每个承办案件的具体检察官身上,不仅赋予检察官一定授权范围内独立的决定权,与之相伴而生的,是对案件质量的终身责任制。具体而言,分两个层次:一是就单个的主任检察官办案组而言。主任检察官对其所在办案组承办的案件负责,有其他检察官参与共同办理的案件,由于主任检察官对本组承办案件拥有指导、决定权,故由主任检察官对共同办理的案件负主要责任,参办的检察官对其审查认定的证据及事实承办补充责任;二是就主任检察官之间的责任承担。由于我国检察院实行“检察一体化”的工作运行模式,所以,即使实行主任检察官办案组的办案模式,其独立性也是相对而言的,并不是绝对的独立。在涉及需要多个办案组统一办案的情况下,检察长有权也有责任组织协调各办案组统一办案,各主任检察官在其承办的事项范围内实现“权责统一”,检察长则对全案的证据与事实承担责任。
二、现行检委会决策制与检察官办案责任制之间冲突与矛盾
作为检察院内部最高的权力机构,根据《人民检察院检察委员会组织条例》规定,检察委员会讨论决定重大案件和重大检察业务事项。由此,可以看出,检委会在设置之初就具有司法性与行政性的双重属性,而在推进司法改革的今天,该项制度的缺陷及其与检察官办案责任制的矛盾与冲突也逐渐显现。
1、检委会决策制行政化与检察官办案责任制司法化的冲突
现行的检委会决策制,从成员选任到决策作出,无不透露出浓厚的行政色彩。各地检委会成员,通常由具备一定行政资历的人员担任,一般来说包括党组成员和各部门负责人,而业务能力突出但不具备相应行政资历的检察员,通常不能成为检委会成员。而在检委会集中研究案件过程中,各地普遍的做法是由承办人对审查报告进行压缩形成检委会议题,在会上向各委员做汇报。但是由于检委会委员通常属于兼任,且加上检委会议题通常是在承办人汇报前才发放到各委员手中,各委员没有时间具体仔细研究案件情况,主要依据承办人对案件的汇报作出判断,而且承办人汇报案件难免受到个人主观判断的影响,等等情形的出现,致使该最高权力机构在具体研究案件过程中出现较为浓厚的行政色彩。
而检察官办案责任制的提出,就是为了解决检察工作中过于浓厚的行政化色彩,突出“审者有其权,权者必有责”——在一定范围内赋予检察官独立的决定权,突出并实现司法的亲历性与程序的司法化。
2、检委会权责不一致与检察官办案终身制的要求相矛盾
现行制度构架下,检委会对重大、疑难、复杂案件具有最终决定权,检委会作出的决定,检察人员必须服从并执行。检委会对研究讨论的案件实行民主集中制,即按照少数服从多数的原则对案件作出最终处理,并由全体委员集体对该决定负责。这样一种制度的设计,乍看之下,很好,但是必须要有后续制度的制定与实施才能够保证责任的落实,而目前的现状则是恰恰缺少了后续责任落实这一重要的一环,从而导致出现一种“人人有责而无人负责”的局面。而正是因为这样一种局面的存在,在遇到新型、复杂类案件时,未避免自己承担责任,检察员往往会将该类案件提请检委会讨论决定,从而加剧审查与决策错位、权力与责任不一致情形的出现。
检察官办案责任制的推进,就是为了实现权力与责任的一致,实现“谁办案、谁负责”,由案件决策者对其所决策的案件质量终身负责。这样一种制度的推进,本身就是对检委会决策权设置的挑战,而现行制度对于检委会决策失误从而要追究委员个人责任这一领域,尚未出台明确规定。因此,一旦出现因检委会决策而导致执法过错时,会因没有健全的过错责任追究机制而致使无法追究委员的个人责任,与检察官办案责任制下的权责一致原则明显矛盾。
三、构建新形势下检察官办案责任制与检委会决策制的和谐关系
如何妥善处理好检察委员会与检察官之间的关系,是推进检察官办案责任制改革的进程中不可回避的问题。笔者认为,为构建检察官办案责任制与检委会决策制之间的和谐关系,应当从以下四个方面着手进行:
1、指导思想——两种制度并行不悖
检察委员会决策制作为我国特有的检察制度,虽有其制度设计的局限性,但其发挥的积极作用是显而易见的,尤其是在社会环境及情形等迅速发展并日益复杂的今天,该制度能有效解决因承办案件的个人知识及认识的有限性而导致无法对案件进行准确把握的困境。因此,我们不能顾此失彼,即不能因为要推行检察官办案责任制而废弃检委会决策制,而是要在新的形势及背景下,对该项制度进行完善与调整,以使其发挥更大的作用。
推行检察官办案责任制,一方面是为了保证“审者有其权”,即将案件审查与案件决策在一定程度内实现统一,确保承办案件的检察官有一定的独立决定权,从而增强其责任心;另一方面是为了保证案件终身负责制的有效落实,即有权必有责,为防止权力的过度膨胀与有序,责任必然是与之相伴而生。该项制度强调的是检察官的个体性,但由于其权力来源于检察长的授权,检察官只是作为“检察一体化”模式下相对独立的个体而存在;虽然检委会决策制是以各委员集体行使检察权的模式而存在,其非但不影响检察官办案责任制改革的推行,相反,由于二者权责明晰,同时检委会作为检察院内部最高决策机构,反而能够促进检察官办案责任制的有效执行。
2、梳理重构检察官、检察长以及检委会三者之间的关系
现行检察院办案制实行的是“三级审批制”,即承办检察官、部门负责人再到检察长,而检察官办案责任制模式下,则是直接由检察长或者检委会直接领导检察官,那么在该种模式下,笔者认为,重新梳理与构建检察官、检察长以及检委会三者的关系需要行以下三个方面入手:一是行政事务方面,检察长、检委会具有绝对的领导权;二是检察权,检察官对授权范围内的案件具有相对独立的决定权,而检察长、检委会对“权力清单”上列明的特定案件具有决策权;三是执法监督方面,检察长、检委会应当对检察官的执法行为进行监督约束。
3、完善检委会选任机制
检委会委员选任行政化色彩过于浓厚,是检委会决策制饱受诟病的重要原因之一。行政资历与业务素养,是现行检委会委员选任的两项硬性指标,缺其一者均不能成为检委会委员。这一硬性指标,使得一些业务能力突出但不具有领导职务的检察官无法进入检委会,而与此同时,一些因担任领导职务但长期未直接承办案件的检察官却成为检委会的一员。而由于当前我国经济迅速发展,大量新类型及复杂案件出现,长期未直接承办案件的检察官可能无法应对新形势下的新型案件,为避免检委会决策失误,应当允许一定数量的不具备领导职务而直接承办案件的优秀检察官,通过选拔进入检委会,以消除检委会选任机制过于浓厚的行政化色彩。同时,对检委会委员实行任期制,为检委会不断注入新鲜的血液。
4、构建并完善责任追究机制
检察官办案责任制改革的一个重要方面就是责任的承担,奉行的基本原则就是“谁决定、谁承担”,但这一原则只是针对授权范围内检察官有权独立决定的案件而言。而对于检察长、检委会作出指令的案件,是一概由检察长或者检委会委员承担吗?笔者认为,不可一概而论,而应当区分情形:对于检察长、检委会决定改变的案件,则由检察长或者检委会对岸决定负责,对于其部分改变的案件,由检察长或者检委会对改变的部分负责,检察官继续对未改变的部分负责。而对于如何追究检委会委员的个人责任,笔者认为,应当通过完善责任的认定、划分及追究的程序来实现。同时,为了保证委员们充分发表个人对案件的处理意见,应当区分委员的主观心理状态从而决定是否追究其责任。对于故意违反法律或者因个人的重大过失从作出错误决策的,应当追究其过错责任;而对于已经尽到谨慎审查义务而因个人知识欠缺、能力不足而作出错误决策的,不应当追究委员的个人责任,但可以将该次决策作为其任期考核的重要内容,反向督促委员加强个人自身知识储备与能力的提升。
本次司法改革中,检察官办案责任制与检委会决策制既不是简单的“相加”,亦不是单向的“削足适履”,二者之间既有冲突、矛盾,也有共同的目标。构建二者之间的和谐关系,调和矛盾、发挥各自的积极作用,是本次改革的重要内容。
(作者单位:湖南省长沙市开福区人民检察院)
